第二十三期
台州市黄岩区发展和改革局 二○○八年九月十七日编发
加强风险经营管理建立长效惠农机制
--推进我区政策性农业保险工作探析
沈跃平 鲍立波
政策性农业保险（简称“农险”）具有分散风险和经济补偿两大职能，是改革农业传统救济方式和补贴方式的重要举措，是保障农业发展、增加农民收入、稳定农村社会的重要途径，被称为“绿箱政策”。与发达国家由政府出资为农险买单甚至支付农业保险经营公司（简称“农险公司”）运行费用不同的是，我国政府财力有限，难以做到包揽农业费用，只能为农户贴补部分保费时承担部分赔付金，因此是准公共产品。
今年是我省农险试点扩面之年，也是我区开办之年。自4月中旬我区签下首份投保单后，截止5月，全区水稻、大棚蔬菜、能繁母猪等8个农险品种，共实现保费收入80.54万元（含省、区两级财政补贴），承保覆盖面为69.02%，顺利完成上级要求承保面达到50%以上的指标，为广大参保农户提供高达1.5亿元保险金额的风险保障。
但投保仅是农险工作的开端，如何做好接踵而来的风险管理工作更为重要，即对发生受损的受保对象做好责任界定、现场查勘和定损理赔等，既让农户理赔到位，又要保证农险公司正常运行。而据我区农险共保体首席承保单位—-区人保财险公司反映，自今年开办农险以来，截止9月中旬，赔款额已近85万元（按照100%赔付计算，下同），赔付率已超过100%，其中仅受 “凤凰”台风外围影响，我区的农险赔付就高达60万元，如果遭遇台风的正面袭击及其他较严重自然灾害影响，我区的农险经营必然出现严重亏损（何况以上还不包括人工成本），因此面临巨大挑战。农险公司一方面作为商业性公司以获取利润为目的，另一方面鉴于政策性安排经营高成本、高风险、高赔付的农险业务，处于两难境地。
对于政府来说，农险是一个“赔钱”又不赚吆喝的亏本买卖。而我区在非大灾年份，农险公司就已亏损，这里既受经营农险存在的普遍性问题困扰，也受今年开创探索工作不完善不配套的影响。
一、巨灾风险损失过大。我区的自然灾害频发（尤其受台风影响）且覆盖范围广泛，使得农业生产的风险损失率较高，加之生产分散，展业不便，成本很高，导致农业保险相对其它财产保险（如家庭和企业财产保险）价格高得多。另外，仅是一个灾害高发县域小范围内的保险，不利于分散风险。
二、承保对象把关不严。由于是第一年，出于完成承保覆盖面的考虑，我区各地在投保上立足调动农户积极性，甚至垫支补贴保费，而对提供保险标的依据要求方面审核不够严格。（一）种植业投保亩数不实，农户少保现象严重；投保农户以散户居多，地块分散，又没有承包合同，易使未参保的地块或未参保农户的地块进入理赔环节而无法拒赔。（二）由于季节性明显，出现保险期限内叶菜类、非叶菜类和瓜果类之间套种现象，实际操作中也存在“种青菜保西瓜”等现象。（三）养殖业上，由于存栏数、出栏数流动性较大，同样容易出现未参保养殖品种或未参保农户的养殖品种进入理赔环节而无法拒赔的情况。
三、道德风险难以管控。一般来讲，农险公司往往是处于信息劣势的一方，而购买保险的对象又是容易出险的。道德风险是指参保人在风险事故发生后为获得更多的保费赔付，通过谎报、多报等手段人为制造保险事故。在牲畜赔付中骗赔现象更为严重，更难防范。据有关统计，农险赔付中道德风险所占的比例高达20%。这一风险隐患实际上投保时就已出现或潜伏，需要农险公司投入资金、人才和技术，充分评估各种因素，合理解决管理难题，从而提高了监督成本。保险合同中设立免赔条款，目的之一就是减少道德风险。
四、协同工作尚未形成。农险是涉及各乡镇多部门多环节，需要相互的协同配合，特别需要乡镇基层的支持配合。问题是不少乡镇认为平时工作已千头万绪，现在又冒出没有经济激励和考核机制的农险，是附加工作，有埋怨情绪。象今年8月许多乡镇在确定查勘定损人员时，没有将村干部列入，原因之一可能是没有报酬，这样虽然减免了村干部的精力，但毕竟少了地缘性力量的支持，影响了工作效率。目前具体操作上基本是农险公司孤军作战，有些乡镇、村干部配合不够。而当大面积、分散各地的农险标的受损时，没有基层的有效配合，仅靠农险公司的有限力量疲于奔命，很难快捷高效处理大面积突发事件，直接影响到定损理赔和经营效率。
五、以险养险落实不够。以险养险就是在开展农险业务中带动商业性保险业务的发展，并以商业性业务的发展来更好地做好农险业务的经营。区政府《关于开展政策性农业保险工作的通知》明确提出，区乡两级机关事业单位的车辆险、综合财产险及政府性投资建设项目人身意外伤害险等，统一由承办农险的共保体承保，同时支持共保体开展其它以险养险业务。目前，我区除机关事业单位的车辆险业务得以较好落实外，其它险种落实情况均不理想。
农险工作是改善民生、促进和谐的举措，对农业种养殖业无疑是受益匪浅的。这种保障机制若要持续运行，则经营农险面临的亏损情况不能长此以往，必须予以改变和克服。目前我区农险刚刚起步，今后还有很长的路要走，要立足于建立长效机制，不断健全完善，使惠农举措持续深入推进。
一、明确承保标的范围。（一）对于能繁母猪等养殖业以及种植业投保地块，有关部门最好能够提供有关明确标的物的证明材料。（二）对于蔬菜（瓜果）应按照叶菜类、非叶菜类和瓜果类三类明确承保种类，不能明确的采取特别约定，按低价承保或低价理赔原则操作。（三）对于规模小、无执照或无合同的农户，应注意控制承保。
二、完善以险养险制度。作为一项高风险性的准公共产品，不落实以险养险势必加剧农险公司的亏损局面。通过商业性收益弥补政策性农险亏损，推动农险公司控制风险，安心于农险，其积极作用十分明显。目前农险工作走在前列的地方，大多以单独明文规定推行以险养险措施。我们认为，必须通过政府组织，坚决落实以险养险政策，才能确保农险的可持续发展，达到政府、农户和农险公司的多赢局面。因此，对于全区范围内凡有财政拨款及预算外收入的行政事业单位的车辆险、综合财产险、校（园）方责任险、建筑工程及人身意外伤害险等，由农险公司统一承保。引导学生幼儿意外伤害险、火灾公共责任险、农村建房险及其他涉农保险等险种，由人保公司分步拓展和落实。对此，有关部门要坚持监督把关。当然农险公司也要趁热打铁，严格执行保险标准和服务承诺，提供优质服务。
三、依托基层，建立考核。农险面广量大，理赔定损复杂。农险公司要紧紧依托农村基层组织网络，充分运用乡镇、村干部、基层代办、协办农险人员和农技队伍的力量，发挥其农业熟、有地缘的优势。要针对性地开展农险业务培训，使基层队伍准确掌握农险操作规程和方法，提高服务水平，确保农险定损准确，理赔及时。
通过前期的一段时间运行，对保险基数、种养特点、参保意愿、工作经验等有一定的掌握积累后，应建立工作考核机制，调动基层工作人员积极性，促使其在展业、承保、签单、防灾、查勘、定损和理赔等环节尽职尽责。通过基层的支持与协助，不仅可以防范道德风险，还可减轻农险公司经营负担。
四、改进服务，加强监督。农险公司要规范承保、核保、查勘、定损和理赔流程，使理赔快捷、及时、足额，提高服务效率。对于无责赔付、小额赔付等，可减少理赔手续。实行急事急办，特事特办，彰显保障、应急和救灾功能。为了规避道德风险，避免暗箱操作，除了平时向农户公开宣传惠农政策、服务标准等外，还可将承保情况、受灾情况、理赔结果在事发地所在村公开三、五天，接受当地村民的反映和监督，赢得农户的理解和信任。农险公司自身还要加强和改善经营管理，开展内控检查和评价，提升风险管理水平，有效化解经营风险。
五、营造农险发展环境。“硬环境”是政府要重视发展农险事业，完善农险的法律法规体系，合理地进行农险组织体系与经营体系的创新及政府的财政支持和优惠政策等方面。对处于试点阶段的新生事物，由于不实行普惠制政策，予以一定的财力倾斜支持是容许的。如针对上述的以险养险提供一定的保费补贴，对农险公司从事农险项目的税赋减免。要创造条件，为乡镇基层提供必要的工作经费，添置工具。
“软环境”包括提高农户的保险意识、诚信意识等。足够的参与率是农险的经济和社会目标实现的前提。要改变农户根深蒂固的守旧意识和侥幸心理，从无到有、循序渐进地形成保险意识，通过理赔兑现会、典型事件上新闻等形式，让农户真正看到了补偿和实惠，自然会自觉购买保险。诚信意识可通过宣传引导，如实告知农户义务、风险，使其认识到弄虚作假要承担的后果；也可通过政策措施引导或限制，如保障水平不能太高，对信用好或保险期内未出险的农户续保时给予保费折扣，对道德风险高的村停止保费补贴，奖励举报人员等。
签 发：陈慧敏 编 校：李雪峰
